Frau Schwan, was ist für Sie Demokratie?

Ich gehe von einer nationalstaatlichen Demokratie aus, also einem Rechtsstaat, in dem Gewaltenteilung und Volkssouveränität anerkannt sind. Die letzte Legitimation geht vom Volk aus, allerdings mit Gewaltenteilung. Dies manifestiert sich in Wahlen und Repräsentationen. Ich gehe also von einer repräsentativen Demokratie, in präsidialer oder parlamentarischer Form, aus. Dieses Institutionengefüge von Akteuren, die die Willensbildung des Volkes bündeln, muss immer von einer demokratischen politischen Kultur und Einstellung der Menschen begleitet sein, die diese Institutionen handhaben. Selbst in einem System der Gewaltenteilung können Gesetze sabotiert oder kann auf informellem Wege Macht kumuliert werden. Wenn die Einstellung und Einsicht dazu fehlen, was Demokratie bedeutet, kann diese nicht funktionieren.

Wie sollte diese demokratische Einstellung aussehen?

Grundmerkmale sind die seit der Französischen Revolution geltenden Werte Freiheit, Gerechtigkeit und Solidarität sowie eine gewisse psychische Konstitution, also die Bereitschaft zu moderatem Handeln, zu Kooperation und Offenheit, zur Vertrauensgabe, aber auch zur Vertrauenswürdigkeit. Der Kern dieser psychischen Ausstattung ist ein einigermaßen gesichertes Selbstwertgefühl. Diese Aspekte beziehen sich zunächst auf den Nationalstaat. Zugleich wissen wir spätestens seit 1989, dass die Nationalstaaten ihre Aufgaben nicht mehr erfüllen können, weil die ökonomische Globalisierung den nationalstaatlichen Regierungen enge Grenzen setzt. Das Modell der Demokratie war ursprünglich am Nationalstaat ausgerichtet. In der globalisierten Welt wird demokratische Politik zunehmend komplizierter werden.

Werden nationalstaatliche Modelle somit überflüssig?

Sie werden nicht überflüssig, aber sie müssen durch weitere Akteure der Politik ergänzt werden. Das sind die zivilgesellschaftlichen Organisationen, aber auch die Privatunternehmen. Für beide Sphären, die traditionelle nationalstaatliche Demokratie und Global Governance, ist Vertrauen die wichtigste Ressource.

Wie kann Vertrauen heute gewonnen werden?

Zunächst möchte ich Vertrauen abgrenzen von Blauäugigkeit und unkontrolliertem blindem Vertrauen. Vertrauen ist zunächst eine Kategorie, die sich auf das persönliche Verhalten und auf zwischenmenschliche Beziehungen konzentriert. Dieses Vertrauen basiert auf Sachkompetenz, einer grundsätzlichen Bereitschaft zur Gerechtigkeit und immer auf Gegenseitigkeit. Freiheit ist die Voraussetzung von Vertrauensverhältnissen. Von entscheidender Bedeutung ist auch, dass ich selbst vertrauensfähig sein muss. Ein Mensch, der kein Vertrauen entgegenbringt, kann nicht in vertrauenswürdigen Verhältnissen leben. Um Vertrauen entgegenbringen zu können, braucht man auch die Gewissheit, Enttäuschungen einstecken zu können. Ich brauche Selbstvertrauen, um Fremdvertrauen aufzubringen.

Das sind allgemein gültige Aspekte von Vertrauen. Gibt es gesellschaftliche Unterschiede?

Für autoritäre Gesellschaften gilt, was auch für autoritäre Individuen gilt: Wenn ich mir selbst misstraue, misstraue ich auch anderen. Auf Gesellschaftssysteme bezogen gilt, dass diktatorische Gesellschaften einen Habitus des Misstrauens herausbilden. Der öffentliche Raum ist durch Misstrauen zersetzt, und das schwappt auf die privaten Beziehungen über.
 
Somit ist politisches Vertrauen ein Indikator für Demokratie?

Ja. Eine misstrauische Gesellschaft ist in der Regel nicht in der Lage, eine Demokratie durchzuführen. Das wird beispielsweise an den großen Schwankungen bei Wahlen deutlich. In diesen Gesellschaften kommt nur schwer eine Stabilität der Regierungsführung zustande. Menschen versuchen, rechtsstaatliche Regelungen und Gesetze zu unterlaufen. Vertrauen ist eine Voraussetzung und gleichzeitig ein Indikator demokratischer Politik.

Einige autoritäre Systeme erzeugen Wirtschaftswachstum und sorgen so zumindest wirtschaftlich für ihre Bürger. Kann der Bürger hier nicht wenigstens in diesem Zusammenhang vertrauen?

Das ist kein Vertrauen, sondern eine positive Vermutung, dass es aufwärts geht. Der Bürger hegt aber nicht wirklich Vertrauen in dieses System. Aufgrund bisheriger Verhaltensweisen erwartet er, dass es ihm weiter gut geht. Er erwartet aber nicht, dass das System oder die einzelnen Menschen sich gewissen Werten entsprechend verhalten. 
 
Wie schätzen Sie das Vertrauen in die Demokratie ein?

Einerseits ist festzustellen, dass in Demokratien seit Jahrzehnten das Vertrauen der Menschen in die wichtigen politischen, medialen und wirtschaftlichen Institutionen und Eliten zurückgegangen ist. Die einzigen Institutionen, die einigermaßen Vertrauen behalten haben, sind solche, denen man eine überparteiliche Gemeinsinnorientierung zutraut, wie der Polizei, dem Gerichtswesen oder dem Bundespräsidenten. Bei den Politikern gilt der Außenpolitiker als vertrauenswürdig, weil er sich nicht in innenpolitische Interessenkonflikte einmischt. Insgesamt allerdings vertrauen die Menschen nicht nur den jeweiligen Regierungen immer weniger, sondern dem gesamten System. Das Systemvertrauen erodiert, und das ist durchaus gefährlich. 
 
Womit ist das schwindende Vertrauen zu erklären?

Es liegt nicht daran, dass die Menschen schlechter werden. Es hat vor allem strukturelle Gründe. Die Lebensverhältnisse werden unübersichtlicher, wir verstehen immer weniger von dem, was andere machen, sind aber zugleich immer abhängiger davon. Wir müssen darauf vertrauen, dass der Pilot die Maschine steuern kann und das Flugzeug fliegt, ohne dass wir das kompetent beurteilen können. Neben dieser Unsicherheit liegt ein zweiter Grund darin, dass sich im politischen Bereich Vertrauen vornehmlich auf den Nationalstaat richtet und diesem gegenüber auch Erwartungen gehegt werden. Diese Erwartungen stehen allerdings in deutlicher Diskrepanz zu dem, was Nationalstaaten angesichts der ökonomischen Globalisierung heute noch leisten können, das wird immer weniger. Strukturell können Institutionen des Nationalstaates oft weniger erbringen als beispielsweise die Kommunen oder Europa. 
 
Wie hängt Vertrauensverlust mit politischem Desinteresse zusammen?

Wenn man sich für die komplizierten Vorgänge einer demokratischen Politik nicht interessiert, keine Erfahrung damit hat und wenn man als Bürger keine Verpflichtung sieht, sich damit zu befassen, ist die Gefahr des Vertrauensverlustes umso größer. Vor allem dann, wenn man Politik wie ein großes Kaufhaus betrachtet, wo man sich bestimmte Waren kauft oder auch nicht, und sich sonst abwendet und segeln geht. Es gibt eine Undurchsichtigkeit von Politik, die auf der komplexen Funktionalität beruht. Diese Undurchsichtigkeit hat sich in den letzten 20 Jahren verstärkt, da Politik immer mehr analog zum Markt betrachtet wurde. Die Parteien sind Angebote, die ich kaufe oder nicht, der Staat sollte sich am besten nach Marktgesetzen regeln. Das fördert eine Einstellung beim Bürger, die ein Desinteresse begründet. Denn ich muss mich ja auch nicht für Autos interessieren, wenn ich kein Auto kaufen will. Diese Einstellung steht nicht nur im krassen Gegensatz zu dem, was man als Verantwortungsbereitschaft in einer Demokratie fordern kann sie steht auch im Gegensatz dazu, dass alle Menschen mehr denn je von Politik tangiert sind, dies aber nicht sehen. 
 
Die Menschen in Mittelosteuropa vertrauen der EU mehr als ihren nationalen Demokratien. Wie ist das zu erklären?

Ich fürchte, das ist weniger ein solides Vertrauen in die EU als ein Misstrauen gegenüber den eigenen Verhältnissen. Dabei wird die Hoffnung deutlich, dass die westlichen Länder, die Demokratie schon länger praktizieren, es besser machen. Ich denke, dass nachdiktatorische Gesellschaften tendenziell misstrauisch sind, und infolgedessen glauben die Menschen nicht an das, was dann Neues kommt. Aber natürlich haben die Menschen auch positive Erfahrungen gemacht, zum Beispiel in Polen. Das Land profitiert von einer EU-Agrarpolitik, die strategisch vernünftig war. Die Polen haben nicht einfach nur Subventionen erhalten, sondern diese waren an Modernisierungsmaßnahmen geknüpft. Die Polen haben verstanden, dass sich dadurch ihre Chancen auf dem Weltmarkt deutlich verbessern. So hat sich substanziell positives Vertrauen entwickelt. 
 
Die Entstehung der neuen Demokratien in Mittelosteuropa nach 1989 fiel in eine ganz andere Zeit als beispielsweise die der westdeutschen Demokratie nach dem Zweiten Weltkrieg.

Richtig, in der Zeit nach 1989 kamen zwei Dinge zusammen: Einmal der schwierige Transformationsprozess in den Ländern selbst, aber auch die Schwierigkeiten, in die auch westliche Demokratien durch die Globalisierung geraten sind, insbesondere wirtschaftliche Probleme. Dadurch ist es nicht leicht gewesen, die normativ-abstrakte Zustimmung zur Demokratie, die durchaus in weiten Teilen der Bevölkerung vorhanden war, im Alltag wiederzufinden. Es gibt ein Fortbestehen autoritärer Mentalitäten, die durch Diktaturen begünstigt werden, und diese autoritären Mentalitäten bestärken das Misstrauen gegenüber Institutionen. Autoritäre Mentalitäten lassen sich in der Regel bei Menschen feststellen, die sich selbst nicht vertrauen. Infolgedessen vertrauen sie auch anderen nicht. Diese Korrelationen finden sich dann auf verschiedenen Ebenen. 
 
Kann Mittelosteuropa hinsichtlich seiner Demokratisierung etwas von den alten Demokratien lernen?

Das funktioniert meiner Ansicht nach nicht. Wir haben den Prozess unter historischen Bedingungen durchlaufen, die heute ganz anders sind. Dass sich Osteuropa demokratisch und ökonomisch weiterentwickelt, ist dann am realistischsten, wenn wir im Westen begreifen, dass wir nicht schon angekommen sind und die anderen nachkommen müssen. Im Gegenteil: Wir müssen zusammen lernen, mit den neuen Herausforderungen umzugehen. Gemeinsames Lernen ist viel effektiver, weil es keine Minderwertigkeitsgefühle auslöst, sondern partnerschaftlich geschieht. Wir können nur gemeinsam der ökonomischen Globalisierung standhalten, beispielsweise indem wir zusammen die Grundlinien einer europäischen Steuerpolitik oder Sozialpolitik gestalten. Dabei ist auch das Prozesshafte des gemeinsamen Lernens ungemein wichtig, es hilft uns überhaupt nicht, einfach eine Blaupause vorzulegen. Durch diese Gemeinsamkeit im Prozess haben wir die Chance, das Vertrauen zueinander und zur Strategie, die wir einschlagen wollen, zu entwickeln und dann auch vertrauensvoll miteinander zu handeln. 
 
Wer steht in der Verantwortung, Vertrauenspotenziale in der Gesellschaft zu stärken?

Jeder. Vertrauensträger stehen natürlich in besonderem Maße in der Verantwortung, weil sie Entscheidungen fällen, die für andere relevant oder bindend sind. Das gilt für alle Verantwortungsträger in Wirtschaft und Politik, aber auch in den professionellen Bereichen wie Gesundheit oder Bildung. Wenn etwa hohe Verantwortungsträger im Gesundheitsbereich wieder dabei ertappt werden, dass sie betrügen, wird dadurch Vertrauen zerstört. 
 
Vertrauensverlust liegt also nicht nur an Politikern?

Richtig. Ich wende mich dagegen, Vertrauenswürdigkeit nur von den Politikern zu erwarten. Im Gegenteil: Politiker haben sehr viel konträrere Interessen miteinander zu verbinden als die meisten anderen. Außerdem stehen sie unter einem sehr viel höheren Druck. Sie können ihrerseits – wenn sie es wollen, und viele wollen es ja durchaus – nur dann eine gute Politik machen, wenn sie auf eine vernünftige und vertrauensfähige Gesellschaft, die sich demokratisch verhält, bauen. Wenn man es als Politiker mit einer Gesellschaft zu tun hat, die nur ihren kurzfristigen Profit sieht, kann man kaum langfristige vernünftige Politik machen, die eventuell mit vorübergehenden Durststrecken verbunden ist. Denn dann wird man nicht wiedergewählt.
 
Wie können globale Probleme wie die Armut des Südens oder der Klimawandel, die auch von den Nationalstaaten geschaffen wurden, heute global gelöst werden?

Zunächst muss ich Ihnen zustimmen. Viele Entwicklungen und damit einhergehende Probleme sind erst dadurch entstanden, dass die Nationalstaaten die nationalen Grenzen für die Ökonomie aufgehoben haben. Ich glaube, wir haben schon jetzt eine Art von internationaler Governance-Struktur, die bei der Lösung dieser Probleme hilfreich sein könnte. Das sind zwar noch keine Strukturen von Good Governance, aber bereits Governance-Strukturen. 
 
Was muss man sich darunter vorstellen?

Heute werden politische Entscheidungen in einem Geflecht von Nationalstaaten, Staatenbündnissen, Regierungskonferenzen und internationalen Organisationen – Vereinte Nationen, Weltwährungsfonds, Weltbank, Welthandelsorganisation – getroffen. Auf der anderen Seite werden Entscheidungen lokal bis auf die Ebene von Kommunen getroffen. Der gesamte politische Bereich ist hochkomplex. Zugleich haben aber in verschiedenen Bereichen sowohl zivilgesellschaftliche Organisationen als auch Privatunternehmen starken Einfluss auf das, was früher die Domäne der Politik war: nämlich das Verhandeln und Entscheiden von Dingen, die uns alle betreffen, die strittig sind und die wir gemeinsam beschließen wollen.

Können Sie das erklären?

Wenn ein großes Unternehmen aufgrund seiner betriebswirtschaftlich rationalen Strategie entscheidet, dass es in ein anderes Land geht, hat es eine enorme Macht, denn um die Arbeitslosen muss sich dann wieder der Nationalstaat oder die Kommune kümmern. Nun kann Good Governance nicht darin bestehen, betriebswirtschaftliche Notwendigkeiten außer Kraft zu setzen, denn eine Alternative zur Marktwirtschaft haben wir nicht. Aber Good Governance würde bedeuten, dass Unternehmen Mitverantwortung dafür tragen, beispielsweise Umstrukturierungsprozesse so zu gestalten, dass sie verkraftbar werden, dass nicht die Gewinne auf der einen Seite und die Kosten auf der anderen Seite liegen, dass Regeln eingehalten werden. 
 
Wie müsste man sich das in der Praxis vorstellen?

Ein gutes Beispiel für Good Global Governance, in der sich die drei Akteure Politik, Privatsektor und Zivilgesellschaft unter dem Aspekt von Gemeinwohlregeln zusammentun, ist die Extractive Industries Transparency Initiative (EITI). Diese Initiative zur Verbesserung der Transparenz in der Rohstoffindustrie wird von der Weltbank, dem Weltwährungsfonds, aber auch von der Bundesregierung unterstützt. Hier haben sich drei Akteure zusammengetan und Regeln festgelegt, wie Konzessionszahlungen, die große Firmen wie Shell oder BP beispielsweise an Nigeria leisten, transparent gemacht werden und nicht in dunklen Kassen verschwinden – oder in Bürgerkriege investiert werden. Die Gelder sollen ins Staatsbudget kommen, und dann soll entschieden werden, was damit geschieht, ob das Geld in Bildung oder Soldaten investiert wird. Bei dieser nationale Grenzen überschreitenden Form des neuen Regierens bringen alle Beteiligten sowohl bei der Festlegung als auch bei der Implementierung der Regeln ihre Erfahrungen, Perspektiven und Interessen ein. 
 
Die Zahlungen internationaler Unternehmen bei der Förderung von Rohstoffen sind für viele Staaten in Afrika und Asien sehr wichtig. Inwieweit geben diese damit ihre Einflussmöglichkeiten und Kontrolle ab?

Die Staaten behalten prinzipiell die letzte Legitimations- und Sanktionskompetenz. Wenn sie allerdings beitreten und die Regelungen unterschreiben, müssen sie sich daran halten. Die Kontrolle dafür vor Ort liegt oft bei Nichtregierungsorganisationen. Allerdings müssen diese noch mehr ausgebildet werden, um einerseits ihre eigene Organisation transparent und effektiv zu gestalten, aber auch um das Bewusstsein für ihre Aufgabe in der Global Governance zu stärken. 
 
Werden Initiativen wie die EITI dann eine Art überstaatliche Sanktionsmacht?

Nein, so ist das nicht und so eine Macht sollte es auch nicht geben. Es gibt nur dezentrale Sanktionsmächte, eine globale Sanktionsmacht gibt es allenfalls in der öffentlichen Meinung, aber sie ist nicht homogen. 
 
Gibt es dann überhaupt wirksame Strafen bei dieser Art von Governance? Warum sollte sich eine Regierung an die Regeln halten?

Wenn ein Land die von ihm unterschriebenen Vereinbarungen nicht einhält, müsste es die EITI wieder verlassen. Damit kommt es zwar nicht vor ein Weltgericht, aber vor das Gericht der öffentlichen Meinung. Dadurch entsteht ein Reputationsverlust für das Land, und der wiederum kann beispielsweise dazu führen, dass sich die Weltbank bei ihrer Kreditvergabe zurückzieht. 
 
Bei diesem Konzept von Good Global Governance sind freiwillige Vereinbarungen, überhaupt Freiwilligkeit, sehr wichtig. Ist dieser Ansatz nicht etwas naiv?

Es ist immer gut, diese Frage gestellt zu bekommen. Ja, der Anfang ist immer freiwillig. Die Frage ist dann aber, wie groß die Freiwilligkeit für diejenigen bleibt, die sich daran beteiligen. Nehmen wir das Beispiel, dass Gasprom im Irak investieren will. Der Irak seinerseits möchte – wohl auch auf Druck der USA – der EITI beitreten. Wenn er das tut, muss er unterschreiben, dass Verträge, die er beispielsweise mit Gasprom schließt, transparent und öffentlich einsehbar sind. In diesem Fall würde sich Gasprom diesem Regelwerk unterziehen oder es müsste darauf verzichten, zu investieren. 
 
Die Entscheidung, ob ein Staat grundsätzlich mitmacht oder nicht, bleibt also freiwillig?

Diese Freiwilligkeit bleibt. Wenn Staaten aber mitmachen wollen, müssen sie nach den Regeln spielen. Das gilt zum Beispiel für die Chinesen in Nigeria, das die EITI-Vereinbarung auch unterschrieben hat. Ein anderes Beispiel wäre Siemens. Der Konzern gehörte zu den Gründungsmitgliedern von Transparency International und hat zunächst sehr geholfen, diese Initiative zu stärken und eine Veränderung der Gesetzgebung herbeizuführen. Bis vor etwa zehn Jahren war das Bestechen im Ausland in Deutschland ja noch erlaubt und steuerlich absetzbar. Siemens hat dazu beigetragen, dass eine Gesetzgebung geschaffen wurde, der der Konzern sich jetzt selbst unterstellen muss. 
 
Diese Form des Regierens bezieht sich auf die globalisierte Welt. Welchen Einfluss habe ich als einzelner Bürger noch?

Sie können in der Gewerkschaft darauf Einfluss nehmen, dass die Regeln der Internationalen Arbeitsorganisation ILO eingehalten werden. Sie können sich in ihrem Stadtteil engagieren, ein wichtiges Thema ist zum Beispiel die Integration. Sie können in der Kirchengemeinde, bei Bürgerinitiativen oder in Gewerkschaften viel tun. Sie können als Künstler zu Festivals beitragen, auf denen Integration stattfindet. Simon Rattle macht das mit den Berliner Philharmonikern auf höchster Ebene, aber Sie können das natürlich auch woanders tun. Integrationsarbeit in Gemeindezentren steht natürlich nicht jeden Tag in der Zeitung. Aber: nicht das Plakative ist immer das Wichtigste. 
 
Der einzelne Bürger agiert also auch in der globalisierten Welt lokal?

Na ja, als Einzelner kann ich nicht so viel erreichen, ich muss mich in einer Demokratie immer mit anderen zusammentun. Man muss sich zusammentun und auch die Erfahrung machen, dass es oft nicht einfach ist, verschiedene Interessen zu berücksichtigen und Koalitionen zu bilden.