Wie wir die UNESCO politisch effizienter machen können

Interessant sind die drei Gründe, die das State Department für die Entscheidung nannte: Die Beitragsrückstände der USA in Höhe von 600 Millionen US-Dollar rangieren an erster Stelle. Mit der Aufnahme Palästinas in die UNESCO hatten die USA die Zahlung ihrer Mitgliedsbeiträge 2011 eingestellt. Als zweiter Grund werden Entscheidungen in den Foren der UNESCO angeführt, die sich gegen Israel richten. Als dritter Punkt wird auf den Reformbedarf der Organisation verwiesen.

Man wird nicht ganz falsch liegen, wenn man auch in Bezug auf die UNESCO »Reformbedarf« als Sammelbegriff für das Unbehagen darüber begreift, dass vieles nicht so läuft, wie man es sich wünscht. Politisch betrachtet haben die USA natürlich recht, wenn sie Reformbedarf in der UNESCO sehen. Denn die dort von wechselnden Mehrheiten der 195 Mitgliedstaaten getroffenen Entscheidungen liefen nicht selten ihren Interessen zuwider.

Reformen sind für uns Nordeuropäer meist verbunden mit dem Wunsch nach mehr Effizienz, das heißt nach mehr Wirtschaftlichkeit, mehr Arbeitsleistung pro Zeit. Effizienz zeigt sich in einer guten Organisation, schlanken Verfahren, der Transparenz des Haushalts, einem guten Kosten- Nutzen-Verhältnis und strategischer Fokussierung. Mehr Effizienz in diesem Sinn ist auch in der UNESCO erstrebenswert. Insbesondere seit dem Jahr 2000 setzt sie große Reformpakete zur Dezentralisierung, zur ergebnisorientierten Budgetierung und zur Personalentwicklung um. Die Ergebnisse sind bisher – trotz teilweise weiterhin eindrucksvoller Programmarbeit der Organisation – wenig überzeugend. Woran liegt das?

Guillaume Devin und Marie-Claude Smouts stellen in ihrem Buch über die Vereinten Nationen fest, dass die auf Effizienz gerichteten Forderungen der einst mächtigeren Mitgliedstaaten (darunter die USA) wie Versuche wirkten, auf organisatorischer Ebene den Einfluss zurückzugewinnen, den sie politisch verloren hätten. Das ist eine kluge Beobachtung. Denn in politischen Organisationen sind Repräsentativität und Legitimität entscheidende Gesichtspunkte. Das Maß, in dem UN-Organisationen Repräsentativität und Legitimität erzeugen, ist ein zentrales Kriterium ihrer Effizienz. Carlos Lopes, vormals UN-Untergeneralsekretär, hat auf das Spannungsverhältnis zwischen Management-Effizienz und Legitimität hingewiesen: »Um effizient zu sein, musst du einfach loslegen und Dinge umsetzen. Aber du verzichtest auf die Legitimität.« Der Sinn für die politische Dimension der Effizienz kommt uns allerdings unter dem heute unangefochtenen Primat des Managerismus und einer überbordenden Verwaltungslogik zunehmend abhanden.

Gerade für die UNESCO müssen wir vor allem die politische Effizienz sichern. Dass die Organisation »politisch instrumentalisiert« wird, ist ein zuletzt oft verwendeter Vorwurf an einzelne Mitgliedstaaten – tatsächlich richtet sich der Vorwurf auch an das Forum der UNESCO selbst, wenn die Verfahren nicht mehr ausreichend Legitimität erzeugen. Ein weiteres Problem ist die dringend notwendige strategische Fokussierung, eine Bereinigung des viel zu breiten Mandats der Organisation. Hier ist die UNESCO kaum weitergekommen. Die Mitgliedstaaten verhindern es. Bei der UNESCO tagen 58 Regierungsdelegationen wie ein permanenter Aufsichtsrat und verfolgen die Geschäftsführung auf Schritt und Tritt. Die wirklich relevanten Fragen einer strategisch und inhaltlich sinnvollen Ausrichtung der Organisation bleiben dabei häufig auf der Strecke.

Diese zentralen Probleme sind nicht mit der Justierung von Verwaltungskostenpauschalen zu beheben, auch wenn sich dort leichter Erfolge erzielen lassen. Bei einer Reform der UNESCO dürfen wir nicht der Versuchung erliegen, auf die Verwaltung auszuweichen, wenn wir bei den politischen Herausforderungen auf Widerstände stoßen.