Vom Papierkram beherrscht

Über Bürokratie zu reden, das ist per se erst mal eine paradoxe Angelegenheit, denn: Bürokratie umgibt uns, sie definiert die Art und Weise unserer gesellschaftlichen und politischen Organisation sowie unserer täglichen Arbeit, ihre Existenz ist für uns so selbstverständlich wie die Luft, die wir atmen. Nur zu speziellen Anlässen, etwa in Wahljahren, rückt die Bürokratie kurzfristig auf die Agenda. Politiker äußern dann vage Versprechungen: Man wolle den ausufernden bürokratischen Apparat abbauen, den Einfluss der Verwaltung auf das alltägliche Leben der Bürger mindern. Doch genauso schnell, wie diese Forderungen kommen, so schnell verfliegen sie auch wieder. Alles in allem scheint die Bürokratie — im Gegensatz zur Wirtschaft und zur Politik — keiner nachhaltigen Rede wert zu sein. Und doch würde es sich lohnen, einmal genauer über sie nachzudenken.

Im öffentlichen Diskurs wird die Bürokratie vor allem mit bestimmten Bildern verbunden: dem Sortieren von Akten, dem sich bis an die Decke stapelnden Papierkram, dem trantütigen Beamten, der statt mit Menschenverstand und Einfühlungsvermögen mit Paragraphen und Verordnungen jongliert. Alles in allem ist das eine recht harmlose Symbolik. Die Bürokratie und ihre Ausführungsgehilfen haben das Image eines äußerst trägen, aber nicht böswilligen Apparats.

Doch man kann sich dem Thema auch anders nähern. Zuerst einmal per Definition: Im Allgemeinen ist die Bürokratie ein zentralistisches Verwaltungssystem, das auf die Einhaltung von staatlichen Gesetzen oder unternehmerischen Vorschriften drängt, um das soziale Miteinander in der Gesellschaft oder im Betrieb zu regeln. Vorschriften, Formulare, Stempel und Aktennotizen sollen die Welt in den Fugen halten und die vom Parlament oder vom Aufsrichtsrat vorgegebenen Muster des Zusammenlebens und Zusammenarbeitens vom Papier in den Alltag überführen. Sowohl in der Wirtschaft als auch im Staatswesen sorgt die Verwaltung zudem für eine gewisse Berechenbarkeit und Konstanz. Die Räder der großen bürokratischen Maschine drehen sich langsam, Regeln, Normen und Struktur ändern sich nicht von heute auf morgen – meist auch nicht, wenn neue Regierungen oder neue Vorstände das Steuerrad übernehmen.

Das klingt erst mal logisch, sinnvoll und wenig besorgniserregend. Entfernt man sich im nächsten Schritt jedoch von dem per Definition vorgegebenen Sollzustand der Bürokratie und widmet sich ihrem Istzustand im 21. Jahrhundert, dann treten ganz neue und weitaus beunruhigendere Erkenntnisse zutage. Was die Bürgerinnen und Bürger nämlich kaum wahrnehmen, ist die unterschwellige und sich langsam ausbreitende Unterdrückung, die vom Verwaltungsapparat ausgeht. Das bürokratische System, das menschliche Beziehungen und unseren Alltag auf Basis von Logik, Rationalität und komplexen Algorithmen regelt und bewertet, ist nämlich alles andere als zahm und erst recht nicht trantütig. Im Gegenteil: Es tut kein Auge zu und beeinflusst unser Leben zusehends – und das nicht nur, wenn wir bei einer Behörde vorstellig werden müssen, um einen Papierwisch abzuholen.

Was genau das bedeutet und wie schnell die Bürokratisierung aller Sphären unserer Gesellschaft in den vergangenen Jahren und Jahrzehnten bereits vorangeschritten ist, das lässt sich eindrücklich anhand der Entwicklungen im Bildungswesen zeigen. Zur Jahrtausendwende wurde der europäische Wissenschaftssektor durch die Einführung des Bologna-Systems, die Einteilung von Studiengängen in Zyklen, die wiederum jeweils durch einheitliche Punktesysteme genormt wurden, sowie die strenge Parametrisierung von Stipendien reformiert. Mit dieser tiefgreifenden Umgestaltung des Hochschulsektors folgte man in Europa den vorangegangenen Transformationen an US-amerikanischen Universitäten.

Das Handlungsprinzip hinter den Reformen war eindeutig und wurde sowohl von den Verantwortlichen als auch von Kommentatoren hinlänglich ausformuliert: Die Hochschulen müssten sich endlich an die Anforderungen des Marktes anpassen und sich somit folgerichtig der Verwaltungslogik von Unternehmen und Ministerien unterwerfen. So verpflanzte man die bürokratischen Muster, die sich im privaten und im öffentlichen Sektor bewiesen hatten, schlicht an die Schulen und Universitäten — mit den mittlerweile allseits bekannten Folgen: Neoliberale Modelle der Wirtschaftlichkeits- und Effizienzrechnung hielten Einzug an den Hochschulen, Seminare und Lehrpläne wurden auf die ökonomischen Anforderungen des Arbeitsmarktes, nicht aber auf die intellektuellen Bedürfnisse der Studierenden zugeschnitten, und der administrative Aufwand – und somit auch die Kosten – für Lehre und Forschung stiegen signifikant. Sowohl Studierende als auch Professoren und Angestellte sind heute mit der Problematik konfrontiert, weniger Augenmerk auf die eigentlichen Inhalte der Lehre legen zu können,  als vielmehr selbst zu Verwaltungsbeamten zu mutieren, die Stempeln und Scheinen hinterherjagen müssen.

Dieser schleichende Prozess der Bürokratisierung beschränkt sich nicht nur auf das Hochschulwesen. Jeder Bereich des öffentlichen Lebens und Arbeitens wird mittlerweile von bürokratischen Verfahren und Einschränkungen überlagert. Sei es das Gesundheits-, das Versicherungs- oder das Informationswesen, die Arbeitssuche, die Sozialfürsorge oder die Industrie: all diese Sphären sind längst im festen Griff des großen Verwaltungskraken. Unter dem Vorwand der Rationalität und Gesellschaftsdienlichkeit übernehmen technokratische Administrationsmodelle einen immer signifikanteren Teil unserer Lebenswelt.

Dabei hat diese totale Bürokratisierung nicht nur vermeintlich unbedeutende Folgen, sondern prägt und verändert unsere Gesellschaft grundlegend. Der Zwang, in immer neuen Bereichen des Lebens nur mit dem Ausfüllen endloser Formulare und dem Vorzeigen von Empfehlungs- und Referenzschreiben voranzukommen, etwa in der Arbeitswelt, mag auf den ersten Blick nicht allzu dramatisch wirken. Im Kern haben diese Entwicklungen aber durchaus greifbare und einschneidende Folgen. Sie tragen in erster Linie dazu bei, dass sich bestehende Machtgefälle konsolidieren. Es sind ja gerade die Technokraten und Eliten, die bürokratische Prozesse entwerfen, durchschauen und sie sich so zu eigen machen können. Diejenigen, die die Sprache der totalverwalteten Welt sprechen, werden immer erfolgreicher. Diejenigen, die nicht über die Mittel verfügen, sich den Verwaltungsapparat zunutze zu machen – sei es etwa aufgrund von sozialen oder finanziellen Umständen –, werden zwangsläufig weiter abgehängt.

In diesem Sinne verfangen sich im Dickicht der Vorschriften, Formulare, Stempel, Einsprüche und Aktennotizen gerade die schwächsten Mitglieder der Gesellschaft. Sie sind es, die unter der strukturellen Gewalt der Behörden, die sich in Form legaler Konsequenzen manifestiert, am ehesten leiden. Bürokratie ist dementsprechend nicht unbedingt eine Quelle für soziale und wirtschaftliche Ungleichheiten, sondern eher ein Faktor, der die in unserer neoliberalen Gesellschaft ohnehin schon vorhandenen Ungleichheiten weiter verfestigt.

Der amerikanische Anthropologe und Professor an der London School of Economics David Graeber stellte in seinem letzten Buch „The Utopia of Rules“ allerdings eine noch provokantere These auf: Der Verwaltungsapparat sei im 21. Jahrhundert zu einem unsichtbaren Korsett mutiert, das unsere Arbeit, unsere Freizeit und auch unsere sozialen Beziehungen von allen Seiten einzwänge. Selbst unsere Vorstellungen darüber, wie die Welt funktioniert, seien mittlerweile von administrativen Maßstäben geleitet. Der Horizont unseres Denkens werde von den Wertesystemen und dem Vokabular limitiert, das die Bürokratie uns als Rahmen vorgibt.

Ein Argument, das sich am besten am Beispiel der Arbeitswelt illustrieren lässt, wo längst ein Verständnis von Erwerbstätigkeit herrscht, das nicht die Sinnfindung und Sinnstiftung in den Vordergrund stellt, sondern auf harten und quantifizierbaren Indikatoren beruht. Effizienz, Profit, Verlust und Umsatz sind die Faktoren, anhand derer Arbeit verstanden wird. Zeitkonten stecken bis auf die Sekunde genau ab, von wann bis wann Arbeitnehmer im Büro oder in der Fabrik zu sein haben, für jede Ausnahme von der täglichen, wöchentlichen und monatlichen Norm gibt es eine Regelung, ein entsprechendes Formular – sei es der Kranken- oder der Urlaubsschein. Der Blätterwald wächst mit jeder Sekunde, nichts wird mehr dem Zufall überlassen: Die Bürokratie triumphiert über den letzten Rest Verhandelbarkeit und der Irrationalität, den sich unsere Gesellschaften erhalten haben.

Soweit die Kritik. Aber wäre eine Welt ohne Bürokratie überhaupt möglich? Schon die Suche nach alternativen Organisationsmodellen zeigt, dass es problematisch ist, sich über die üblichen Denkmuster zu gesellschaftlichen Ordnungsprinzipien und politischer Administration hinwegzusetzen und neue Strukturen für das gesellschaftliche Zusammenleben zu erdenken. Da sich die Bürokratie in den vergangenen Jahrzehnten als gefällige Erfüllungsgehilfin kapitalistischer und neoliberaler Trends erwiesen hat, ist sie nun beinahe untrennbar mit diesen Ideologien verbunden und prägt unsere Realität maßgeblich mit. Politischen Stimmen, die nach Alternativmodellen rufen, gelingt es deshalb kaum, positive Gegenbeispiele zu präsentieren. Wir kennen ganz einfach keine andere Organisationsform, die auf staatlicher oder gar transnationaler Ebene ähnlich ordnend wirken könnte wie der gegenwärtige Verwaltungsapparat.

So verfolgte etwa Donald Trump in den USA während seiner Präsidentschaftskandidatur einen hart antibürokratischen Kurs: Mit seinem Versprechen, den Washingtoner „Sumpf“ auszutrocknen, nahm er insbesondere das etablierte Beamtentum ins Visier. Als Gegenvision präsentierte Trump allerdings herzlich wenig Neues. Sei die Bürokratie erst einmal abgebaut, dann werde die freie Marktwirtschaft schon für Ordnung sorgen, so das Argument. Ein reichlich optimistischer Ansatz, wo doch schon die beiden großen Deregulierungsfanatiker Ronald Reagan und Margaret Thatcher daran scheiterten, nachhaltigen Bürokratieabbau zu bewerkstelligen, indem sie neoliberale Wirtschaftsmodelle förderten.

So bleibt eine wirklich konstruktive Kritik an der Bürokratie meist auf den Privatsektor beschränkt, wo es Kleinunternehmen mitunter gelingt, Prozesse zu entbürokratisieren, indem sie hierarchische Strukturen durch horizontale Organisationssysteme ersetzen, flexible und dezentralisierte Arten der Entscheidungsfindung einführen oder weichen, informellen Faktoren des Zusammenarbeitens mehr Gewicht einräumen. Doch auch solche Beispiele sind nicht mehr als Teilerfolge.

Müssen wir angesichts dieser scheinbaren Alternativlosigkeit also die Waffen vor der voranschreitenden Bürokratisierung strecken? Vielleicht wäre es schon ein Fortschritt, die Limitationen des bürokratischen Apparats anzuerkennen, sich vor Augen zu führen, inwiefern sich durch die etablierten Verwaltungsmechanismen existierende Ungleichheiten manifestieren, und festzuhalten: Die Bürokratie ist eben doch aller Rede wert.

Aus dem Englischen von Karola Klatt