Das Know-how der Städte

Seit 200 Jahren gibt der Nationalstaat den Rahmen vor, in dem Politik gemacht wird. Doch wo er in einer Welt der autarken und klar abgetrennten Territorien noch funktionierte, scheint der Staat, wie wir ihn kennen, im 21. Jahrhundert überfordert. Komplexe Probleme wie Klimawandel, Pandemien und ungezähmte Märkte können kaum mehr kontrolliert werden, die etablierten Institutionen versagen – und wenn das Ende des Nationalstaats nicht ohnehin schon längst eingeläutet war, dann spielt spätestens jetzt die Flüchtlingskrise den Glöckner.

Seit neue, unregulierte Migrationsströme unsere Welt in Bewegung versetzen, ist klar: Von Regierungen kontrollierte Grenzen, vom Staat definierte Volkszugehörigkeiten, von Institutionen überwachte Migration, all das sind Merkmale eines alten, bröckelnden Systems. Geflüchtete Menschen sind so mobil wie Märkte, so staatenlos wie religiöse Ideologien, so wenig von roten Linien aufzuhalten wie Naturereignisse. Die Flüchtlingskrise fordert uns nicht dazu heraus, unsere staatlichen Instrumente zu optimieren, sie verlangt, dass wir alternative Regierungsformen entwickeln. Doch welche Alternativen bleiben, wenn der Nationalstaat ausgedient hat?

Meine Antwort auf diese Frage liegt in der Rückbesinnung auf schon existierende, kleinere Verwaltungseinheiten, kurz, auf Städte und Metropolen. Im gleichen Maße, in dem das Schicksal geflüchteter Menschen ein Zeichen für die zunehmende Obsoleszenz des Nationalstaats ist, unterstreicht es die Notwendigkeit einer Städterevolution. Dabei ergibt sich die Bedeutung der Regierungseinheit „Stadt“ in der Flüchtlingskrise fast von ganz allein. Geflüchtete und Migranten werden seit jeher nicht per se von Nationen angezogen, sondern von Städten.

Obwohl Nationalstaaten wie Deutschland, Frankreich und Kanada oft als Projektionsfläche für das Leben dienen, das sich Geflüchtete erhoffen, wird ihr reales Fluchtziel doch immer städtisch sein. Sie gehen nach Stuttgart, Berlin oder Frankfurt, in urbane Zentren wie Marseille, Paris oder Toronto. Der Staat existiert für sie – wie für uns alle – nur als abstrakte Größe. Weniger abstrakt sind die Bedürfnisse der Geflüchteten: Sie brauchen Dokumente wie Ausweise und Führerscheine, sie brauchen Betreuung in Krankenhäusern und Zugang zu Schul- und Ausbildung. Wer kann diesen Ansprüchen besser gerecht werden als die Stadtverwaltung? Der Bürgermeister wird immer eine bessere Übersicht über die Bedürfnisse seiner Bürger haben als der Regierungschef.

Vor diesem Hintergrund treiben viele Metropolen schon heute Pilotprojekte voran, in denen ausgelotet wird, inwiefern städtische Institutionen vis-à-vis ihrer Anwohner staatliche Zuständigkeiten übernehmen können. In New York City gibt es den sogenannten IDNYC-Ausweis, mit dem sich New Yorker nicht nur Rabatte in Museen und Kinos sichern, sondern mit dem sie auch ihre Identität gegenüber ihren Arbeitgebern, medizinischen Einrichtungen und der Polizei verifizieren können. 700.000 Menschen wurden bisher über die Rathäuser in kürzester Zeit mit dem Ausweis ausgestattet. Verfahren wie diese könnten auch in der Flüchtlingskrise helfen. Tatsächlich existieren Ideen zu schnelleren Anerkennungs- und Registrierungsverfahren in Städten sogar schon, sie scheitern allerdings an einem grundlegenden Problem: der Finanzierung.

Eine Städterevolution wird vor allem von Staats wegen behindert. Zwar haben sich die Städte bei Themen wie der Flüchtlingskrise, dem Klimawandel und der wirtschaftlichen Ungleichheit ob der Rat- und Ziellosigkeit des Nationalstaats bereits zwangsweise mehr Handhabe herausgenommen. Doch unter dem Strich fehlt es nationalen Regierungen am endgültigen Willen, mehr Staatsmacht auf Regionen und Gemeinden zu übertragen. Sie sind mehr als bereit, die Verantwortung für Geflüchtete auf die Städte abzuwälzen, aber weniger gewillt, den Bürgermeistern adäquate Mittel für den damit verbundenen Mehraufwand zuzuteilen. Probleme werden in der Verwaltungshierarchie nach unten delegiert, finanzielle Ressourcen allerdings nicht. In stark zentralisierten Staaten wie Frankreich oder England kommt noch dazu, dass Stadtverwaltungen schon in den kleinsten Fragen die verfassungsrechtliche Legitimität fehlt, um eigenhändig zu agieren. Der Handlungsspielraum der Städte ist limitiert, obwohl er gerade in diesen Tagen ausgeweitet werden müsste, denn Städte sind in der Flüchtlingskrise die logischen Ersthelfer.

Im Gegensatz zu ländlichen Gegenden entspricht allein schon der Charakter der Städte dem Anforderungsprofil von Auswanderern und Geflüchteten. Sie bieten nicht nur Jobs und Chancen, sondern vor allem Diversität. Die meisten Städte sind selbst erst durch Einwanderung – sei es von nah oder fern – entstanden. Genau wie umgrenzte Nationen vom Moment ihrer Gründung an monokulturell waren – basierend auf der Idee der nationalen Identität und dem Volksgedanken –, so sind Städte schon immer multikulturell gewesen, begründet auf Handel und Mobilität. Frankreich ist französisch, Marseille ist multikulturell. Dänemark ist dänisch, Kopenhagen ist multikulturell. Nationale Zugehörigkeit und geschlossene Monokultur wurden den meisten Städten, die in der Regel älter sind als die Staaten, denen sie angehören, erst später übergestülpt. Sie stehen im Widerspruch zum offenen Wesen der Stadt, die sich an Zuzug und Migration immer schneller anpassen können wird als ein kleines Dorf. Chicago oder Los Angeles werden Menschen, die von Zentralamerika aus nach Norden gehen, eher anziehen als eine entvölkerte Gemeinde im ländlichen Kansas.

Der Geist der Stadt ist der Geist der Innovation, Offenheit und Vorstellungskraft; dass wichtige Fragen wie Diversität, Nachhaltigkeit und soziale Gerechtigkeit angegangen werden, ist sozusagen Teil ihres urbanen Erbguts. In der Flüchtlingskrise gilt es, diese Tugenden wiederzuentdecken und zu nutzen. Schon heute haben viele Städte bewiesen, dass sie trotz eines Mangels an Befugnissen und Mitteln in der Lage sind, kreative Lösungen im Umgang mit Geflüchteten und Migranten zu bieten. Im stillgelegten Flughafengebäude Berlin-Tempelhof sind Notunterkünfte entstanden, in Mannheim dient eine ehemalige US-Armeebasis als Übergangsheim. In den Vereinigten Staaten haben sich als Antwort auf das veraltete Einwanderungsrecht sogar sogenannte „sanctuary cities“, also Zufluchtsstädte, gegründet. Diese nehmen illegale Einwanderer auf und weigern sich nationale Vorgaben zu Abschiebung und Sanktionierung von Migranten umzusetzen.

Es ist offensichtlich, dass Städte mit der nötigen politischen Unterstützung nationaler Regierungen noch viel effektiver und erfolgreicher arbeiten könnten. Kleine Schritte in diese Richtung werden bereits gemacht: In Italien wurde eine Verfassungsänderung genehmigt, die neun anerkannten Metropolregionen, in deren Zentrum große Städte wie Rom, Mailand und Turin stehen, mehr politische Handhabe einräumt. In England, einem der am stärksten zentralisierten und hierarchisierten Staaten der Welt, hat die Tory-Regierung unter David Cameron einen Plan verabschiedet, demzufolge Städte im Norden wie Manchester und Birmingham größere Autonomie erlangen sollen.

Bis sich diese halbherzigen Anstrengungen der Nationalstaaten intensivieren, werden sich die Städte selbst helfen und weitere Handhabe erstreiten müssen. Ein effektives Mittel auf diesem Weg wird die globale Kooperation zwischen Städten sein. Die Ausbreitung urbaner Netzwerke schreitet schon seit einiger Zeit voran. Vereinigungen wie United Cities and Local Governments (UCLG),  die C40 Climate Cities, EuroCities und die asiatische Vereinigung CityNet tragen alle stark dazu bei, dass urbane Erfolgsrezepte in Hinblick auf transnationale Probleme wie Klimawandel, Terrorismus und Pandemien geteilt werden. Was dabei bis heute fehlt, ist ein Gremium, das Richtlinien erlassen, eine gemeinsame Gesetzgebung entwickeln und das Potenzial der Stadtregierungen bündeln kann. Ein solches Gremium könnte das Recht der Städte erstreiten, im Interesse ihrer Bürger über Grenzen hinweg zusammenzuarbeiten  –  vor allem, wenn die Nationalstaaten ihren Verpflichtungen nicht nachkommen.

Die gute Nachricht ist, dass eine solche urbane Führungsgemeinschaft bereits kurz vor der Gründung steht. Nach vorbereitenden Treffen in Seoul, Amsterdam und New York wird in Den Haag im September 2016 die Gründungssitzung eines globalen Parlaments der Bürgermeister stattfinden. Bis zu hundert Gründungsstädte werden dort, von Repräsentanten vertreten, anwesend sein. Sollte die Sitzung erfolgreich verlaufen, dann werden Städte in Zukunft in Fragen wie der Flüchtlingskrise über Grenzen hinweg an gemeinsamen Lösungen arbeiten und ihren Forderungen nach den nötigen Mitteln und Befugnissen Nachdruck verleihen können. Wie nationale Regierungen darauf reagieren werden, bleibt abzuwarten.

Aus dem Englischen von Caroline Härdter