Wenn eine Hand die andere wäscht

In der Mehrheit aller Staaten stagniert die Korruptionsbekämpfung - dies stellten Forscher an der Hertie School of Governance bei einem Vergleich von 196 Ländern fest. Nur 21 Länder zeigen statistisch bedeutsame Verbesserungen, 27 hingegen deutliche Rückschritte. Selbst innerhalb der OECD-Staaten sind laut einer Studie zur Regierungsfähigkeit der Bertelsmann-Stiftung nur elf der 31 untersuchten Länder so aufgestellt, dass der Staat hinreichend Mechanismen zur Korruptionsprävention umgesetzt hat. Einige positive Trends wurden gleichwohl ausgemacht: Die Regionen mit der stärksten positiven Entwicklung sind Mitteleuropa und der Balkan, gefolgt von Lateinamerika und der Karibik. Der Nahe Osten und Nordafrika sowie Asien und der pazifische Raum schnitten im Durchschnitt am schlechtesten ab.

Unsere Forschergruppe hat auch die Entwicklungen hinsichtlich des Pro-Kopf-Einkommens und der Demokratiequalität untersucht. Es zeigt sich ein recht düsteres Bild. Die Korruptionskontrolle ist seit 1996 immer schlechter geworden, wobei dies in Ländern mit gehobenen mittleren Pro-Kopf-Einkommen am deutlichsten zu sehen ist. Wenn man berücksichtigt, dass sich in derselben Zeit die Zahl der Länder mit gehobenen mittleren und hohen Pro-Kopf-Einkommen deutlich vergrößert hat, legen die Ergebnisse nahe, dass Länder sehr viel schneller reich werden, als dass sie die Standards der guten Regierungsführung erfüllen.

Die Sorge um Korruption ist in den vergangenen 15 Jahren gewachsen. Bei Google Scholar haben sich über 16.000 Einträge mit "Korruption" im Titel angesammelt. Die am meisten zitierte Veröffentlichung ist "Korruption und Wachstum" von Paulo Mauro vom Internationalen Währungsfonds, der erklärt, dass Korruption das Wirtschaftswachstum maßgeblich und beträchtlich schädigt. Dennoch merkt Transparency International in seinem 2012 veröffentlichten Korruptionswahrnehmungsindex an, dass auf einer Skala von 0 (sehr korrupt) bis 100 (sehr integer) fast alle der am schnellsten wachsenden Wirtschaften der Welt weniger als 40 Punkte erreichen. Es gibt umgekehrt kaum einen Beleg für Erfolge im Wirtschaftswachstum aufgrund von Fortschritten bei der Regierungsführung. Die wenigen, die es gibt, sind umstritten. Estland, Georgien und Uruguay scheinen unter den Demokratien am besten regiert zu werden.

Auf der anderen Seite fällt es uns auch nicht leicht, die Korruptionsbekämpfung in Ländern zu beurteilen, die bei der Demokratieentwicklung hinterherhinken. Dies trifft bei Ländern von Singapur bis zu den Vereinigten Arabischen Emiraten (die bei der Regierungsführung neuerdings gut abschneiden) und von Botswana (wo die Regierungspartei immer die Wahlen gewinnt) bis zum neuen Topreformer Ruanda (wo es die Opposition schwer hat) zu. Bei der Länderanalyse, die auf der Einteilung der US-amerikanischen Nichtregierungsorganisation Freedom House in "frei", "teilweise frei" und "unfrei" basiert, zeigen alle drei Ländergruppen im Durchschnitt eine leichte Verschlechterung bei der Korruptionskontrolle.

Es wird wahrscheinlich noch einmal 15 Jahre dauern, bis die wachsende internationale Gemeinde von Antikorruptionsexperten Schritte zu einer wirksameren Politik unternommen hat. Vor allem müssen wir die Instrumente verfeinern, mit denen wir Korruption erfassen. Wir brauchen einen Korruptionsindex, der empfindlicher auf politische Entscheidungen und Veränderungen reagiert. Denn es fällt schwer zu glauben, dass Ruanda die Korruption besser bekämpft als Tschechien oder Ghana besser als Rumänien, oder dass Italien und Tunesien praktisch gleichauf liegen, wie es der Korruptionswahrnehmungsindex von Transparency International nahelegt. Darüber hinaus müssen wir die Verbindungen zwischen Korruption und Entwicklung besser verstehen. Und schließlich sollten wir die Fokussierung auf Bestechung, so wichtig sie auch ist, hinterfragen. Wenn so viele Maßnahmen gegen Bestechlichkeit so wenig Wirkung zeigen, muss hinter Korruption mehr stecken.

Unser Ziel muss es sein, jegliche Begünstigungspolitik von Regierungen zu unterbinden und Staaten aufzubauen, die unabhängig von den Interessen Einzelner sind. Wir sollten den Glauben aufgeben, dass Bestechung nur ein gelegentlicher Verstoß gegen geltende Regeln sei. Wir sollten begreifen, dass der Staat es in allen sehr korrupten Ländern nie geschafft hat, unabhängig von den Interessen des Herrschers, der Oligarchie oder der Elite zu werden. Wenn wir Bestechung in diesem größeren Rahmen verstünden, würden wir auch begreifen, warum zwei Drittel der Bürger weltweit so pessimistisch auf die Wirkung von Antikorruptionsmaßnahmen blicken. Sie begreifen Korruption als das, was sie ist: eine bösartige Form der sozialen Ordnung, die ganze Gesellschaften und Wirtschaftssysteme bestimmt und durch die Globalisierung selbst über nationale Grenzen hinweg Zerstörung anrichtet, wo durch Fairness und Integrität ein besseres Gleichgewicht gefunden worden war. Korruptionskontrolle sollte nicht als zeitlich befristete Übung, sondern als Daueraufgabe verstanden werden.

Dabei scheint die Staatengemeinschaft zumindest formal auf dem richtigen Wege zu sein: 2012 hatten nicht weniger als 161 Staaten das Übereinkommen der Vereinten Nationen gegen Korruption (UNCAC), das 2005 in Kraft getreten ist, ratifiziert. Der Vertrag legt die modernen Grundsätze wie Effizienz, Transparenz, Leistung, Gerechtigkeit und Objektivität als einzig akzeptierte Regierungsstandards fest. Der Artikel 1 des Vertrags setzt außerdem "die Förderung der Integrität, der Rechenschaftspflicht und der ordnungsgemäßen Verwaltung öffentlicher Angelegenheiten und öffentlicher Vermögensgegenstände" fest und geht damit weit über die Kriminalisierung von Bestechung oder Vorteilsgewährung hinaus. Anders ausgedrückt, das Übereinkommen der Vereinten Nationen setzt die universellen Maßstäbe einer guten Regierungsführung.

Bei der Umsetzung des Vertrags klafft eine riesige Lücke. Wir sehen, dass Länder, die den Vertrag ratifiziert haben, nicht mehr Fortschritte im Kampf gegen Korruption gemacht haben als die, die es nicht getan haben. Und Ländern, die über ein Amt für Korruptionsbekämpfung - das Hauptinstrument der im Vertrag vorgesehenen Maßnahmen - verfügen, geht es nicht besser als solchen, die Korruption durch die normalen juristischen Kanäle verfolgen. Keine der zwei Gruppen hat seit 2005 Fortschritte gemacht. Selbst wenn ausreichend externe Gelder zur Verfügung stehen, bleibt die Entwicklung dürftig, wenn es sie überhaupt gibt. Ein Blick auf einige Staaten der Europäischen Union wie Griechenland, Rumänien oder Bulgarien bestätigen das.

Es gibt derzeit kein Land, das wir als Erfolgsmodell für internationale Antikorruptionsmaßnahmen anführen können, und es gibt auch keine statistischen Belege für die Wirksamkeit dieser Maßnahmen. Die wenigen "Überflieger" in unseren Untersuchungen wie Estland, Uruguay, Chile, Südkorea, Botswana und Georgien folgen eigenen Wegen, nicht den Vorgaben der internationalen Antikorruptionsgemeinde.

Wenn von internationalen Gebern unterstützte Antikorruptionsmaßnahmen scheitern, liegt das großenteils daran, dass nicht verstanden wird, wie Regime durch Partikularismus, also Einzelinteressen, bestimmt werden. Partikularismus oder geschlossene Systeme führen grundsätzlich zu Benachteiligungen: Es gibt Beweise, dass sie überall auf der Welt Hauptursachen von Ungleichheit und ungleichem Zugang zu öffentlichen Gütern sind. Das ist ein weiterer Grund, weshalb die Geber aufhören sollten, den Partikularismus durch privilegierte Partnerschaften mit denen, die von ihm profitieren, zu bekämpfen. Ein "Win-win"-Ansatz, der annimmt, dass Antikorruptionsaktivisten Missionaren gleichen, die das Wort der Korruptionskontrolle den Heiden verkünden, die bisher nicht das Glück hatten, es von selbst zu erkennen, ist naiv. Die Nutznießer einer partikularistischen Ordnung verlieren durch Antikorruptionsmaßnahmen zwangsläufig, daher widersetzen sie sich ihnen mit allen Mitteln ("die Korruption schlägt zurück"). Mit der Korruptionsbekämpfung in Gesellschaften, in denen der Partikularismus die Norm ist, verhält es sich ähnlich wie mit der Einleitung eines Regimewechsels: Um erfolgreich zu sein, muss eine breite Masse mitmachen und es ist realitätsfern zu erwarten, dass es in kurzer Zeit und mit nicht politischen Mitteln geschieht. Der Hauptakteur des Wandels muss eine breite gesellschaftliche Koalition innerhalb der Länder sein, und die Aufgabe der internationalen Gemeinschaft muss es sein, diese darin zu unterstützen, breiter und einflussreicher zu werden.

In jedem Land, das durch Einzelinteressen regiert wird, gibt es unweigerlich viele Verlierer, die vom Netzwerk der Begünstigungen ausgeschlossen sind. In einem Umfeld, in dem der Partikularismus die Norm ist, ist die einzige Strategie die, den Verlierern von Korruption mehr Macht zu geben. Das ist nicht leicht, denn in diesen Staaten müssen Geschäfte oft willkürliche Kontrollen fürchten und sind möglicherweise angewiesen auf öffentliche Gelder. Den Bürgern könnte es auch an ausreichender Unabhängigkeit oder Ähnlichem mangeln. Doch in Südkorea und Estland (jüngst auch in Tschechien, Indien, Brasilien, Rumänien und sogar Russland) können wir beobachten, wie sich allmählich Gruppen, die sich für mehr Teilhabe einsetzen, eigenständig organisieren. Das bedeutet nicht, dass solche Gruppen vollständig von internationalen Gebern organisiert werden könnten, wenn sie nicht von selbst entstehen. Oft werden Antikorruptionsgruppen aufgebaut, indem einfach einige Experten aus der Zivilgesellschaft zusammengetrommelt werden. Diese Gruppen bleiben häufig nur so lange aktiv, wie die Geber dafür zahlen, dass sie Seminare und Fortbildungen organisieren, die meist keine Wirkung zeigen.

Alle Programme gegen Korruption sollten so angelegt sein, dass sie eine breite Rechenschaftspflicht und Teilhabe unterstützen. Die Aufsicht und Bewertung der Programme sollte die "Verlierer" der Antikorruptionsmaßnahmen mit einschließen, um so Begünstigungen und Vorteilsgewährung der "Gewinner" schon im Ansatz zu bekämpfen. Ohne das gemeinsame Handeln der einheimischen Akteure kann es in keinem Land einen Wandel geben. Die Medien, die politische Opposition und die Zivilgesellschaft sollten nicht als vorübergehende Gäste angesehen werden, die an den Beratungen über Gesetzesentwürfe teilnehmen, sondern als beständige Hauptakteure im Antikorruptionsprozess. Denn sie sind in allen Institutionen die entscheidenden Ansprechpartner, um einen ethischen Universalismus zu fördern. Welche Gelegenheiten dafür genutzt werden sollten, welche Akteure am meisten Interesse an einer Veränderung der Spielregeln haben und was auf den Wandel folgt, wird auf die Diagnose jeder einzelnen Gesellschaft ankommen. Eine Universallösung gibt es nicht. Eine Vielzahl an Maßnahmen zur "Demokratieförderung" wie der Aufbau einer freien Presse, der Zivilgesellschaft oder die Förderung des Mitspracherechts der Allgemeinheit und der gesellschaftlichen Rechenschaftspflicht zählen in der Tat auch zum Programm der Korruptionsbekämpfung und sind wirksamer als viele eigentliche Antikorruptionsmaßnahmen.

Um das Risiko zu mindern, dass Hilfsgelder selbst zu einer Quelle der Korruption werden, sollten die Programme und insbesondere die Umsetzung des UNCAC-Übereinkommens an Mechanismen gebunden sein, die finanzielle Mittel erst nach Umsetzung der Maßnahmen ausschütten, wie es die Europäische Union bereits für die umgestaltete Europäische Nachbarschaftspolitik mit den Nordafrika vorgeschlagen hat. Gelder sollten erst nach der Durchführung von Reformen wie beispielsweise der Schaffung eines Gesetzes über die Auskunftspflicht öffentlicher Einrichtungen oder der Veröffentlichung regelmäßiger Berichte zum Vermögen von Politikern und Beamten fließen. Die Diplomatie sollte in Abstimmung mit den Hilfsprogrammen agieren, indem sie repräsentative Vertreter der Antikorruptionsbewegung in den Ländern unterstützt.

Wenn man Korruption in erster Linie durch repressive Mittel bekämpft, birgt das immer dann zusätzliche Gefahren, wenn die Justiz nicht unabhängig und bei der Auswahl der Angeklagten befangen ist. Es besteht das Risiko, dass alle juristischen Mittel der Antikorruptionsmaßnahmen einfach zur Verfolgung von Gegnern oder solchen, die keinen Einfluss haben, um sich freizukaufen, genutzt werden. In unterentwickelten Ländern kommt ein zusätzliches Problem hinzu. Wenn das Pro-Kopf-Einkommen eines Landes unter 2.700 US-Dollar liegt und ein moderner Staat eher eine Chimäre als Wirklichkeit ist, hilft es nicht, schwächere Formen der Korruption zu unterdrücken, wenn die Regierung gleichzeitig mit Zahlungen im Rückstand ist oder einige staatliche Bereiche stark unterfinanziert sind. Denn das zwingt die Angestellten in diesen Bereichen, auf direkte Zahlungen der Bürger zurückzugreifen. Um diesem Missstand abzuhelfen, gibt es nur zwei Strategien: Entweder sollte der Staat die Aufgaben, die er nicht finanzieren kann, abgeben oder er muss die nötigen Gelder zur Bezahlung von Polizisten, Ärzten et cetera auftreiben. Es kann nur eine Übergangslösung sein, auf ein altertümliches System, das Gebühren für Dienste direkt von den Nutzern einzieht, zurückzugreifen oder das Eigentumsrecht für solche Dienste einem Dritten zu übertragen, der die Mittel dafür hat. Investitionen in bindende rechtliche Verpflichtungen funktionieren nur innerhalb eines entwickelten institutionellen Umfelds.

In stark unterentwickelten Ländern besteht die beste Antikorruptionspolitik darin, die Mittel für Korruption zu verringern und die informelle Wirtschaft einzuschränken - und zwar schrittweise und nicht mit repressiven Mitteln. Statistische Beweise stützen eine neoliberale Politik, die den Boden der Korruptionsmittel trocken legt. Die Erfolgsgeschichten einiger Länder gründen sich zum großen Teil auf den Erfolg einer liberalen Wirtschaftspolitik, insbesondere durch den Abbau von Bürokratie, Steuervereinfachung (wie zum Beispiel in Osteuropa) und Privatisierungen. Die Politik schließt die Modernisierung der Legislative, die Bildung von Vertrauen, den Aufbau einer Steuerbehörde, die näher an denen ist, die von den eingenommenen Geldern auch profitieren könnten, und die faire und günstige Eintragung von Eigentum mit ein.

Wenn wir begreifen, dass Korruptionskontrolle bedeutet, dass die Gesellschaften selbst die Fähigkeit haben müssen, gemeinsam zu handeln, um jedwedes Einzelinteresse einzuschränken, das den Staat gefangen nehmen würde, sind wir auf dem richtigen Weg zu einer wirksamen Antikorruptionspolitik der nächsten Generation.

Aus dem Englischen von Rosa Gosch
Die genannten Studien finden Sie unter: www.transparency.de www.sgi-network.org/ www.againstcorruption.eu/anti-corruption-projects/anti_corruption_toolbox/