Experten der Armutsbekämpfung

Neue Länder betreten in der Entwicklungszusammenarbeit das internationale Parkett. Brasiliens Aufstieg in den Kreis der großen Industrienationen spiegelt sich auch in seinem entwicklungspolitischen Engagement. Zum Beispiel in Mosambik, wo Mitarbeiter des brasilianischen Agrarforschungsinstituts EMBRAPA Landschaftsexperten beibringen, wie sie lokales Wissen und wissenschaftliche Erkenntnisse verknüpfen können, um die Qualität von Böden zu ermitteln. Oder in Bolivien, wo die Regierung mit einem nationalen Aktionsplan den Hunger bekämpfen will und sich dabei vom brasilianischen Ministerium für soziale Entwicklung und Hungerbekämpfung beraten lässt, das aus den Erfahrungen mit dem eigenen erfolgreichen Null-Hunger-Programm schöpft.

Seit den 1970er-Jahren verstärkt Brasilien sein Engagement in Süd-Süd-Kooperationen, doch erst mit den Erfolgen, die das Land seit 2003 bei der eigenen Armutsbekämpfung vorweisen kann, etabliert es sich als „Vorzeigebeispiel“ für andere Entwicklungs- und Schwellenländer. „Wir haben es geschafft; wir wissen, wie es geht“ – das ist heute das brasilianische Rollenverständnis im Rahmen von Süd-Süd-Beziehungen.

Schwierig ist gelegentlich die Kooperation in internationalen Verhandlungen, denn Brasilien stellt die traditionelle entwicklungspolitische Dichotomie zwischen Geber- und Nehmerländern infrage und lehnt die Bezeichnung „Geber“ für sich selbst ab, weil sie an ein vertikales, paternalistisches Beziehungsmuster denken lasse, dem das Land einen horizontalen Süd-Süd-Ansatz entgegensetzen wolle. Deshalb ist für Brasilien eine politisch-formelle Anpassung seiner Entwicklungspolitik an die Vorgaben des Komitees für Entwicklungszusammenarbeit der OECD-Staaten zurzeit nicht möglich. Zwar hat das Land die Pariser Erklärung im Jahr 2005 unterzeichnet, ein internationales Konsenspapier, das aus einer langen Debatte über die Wirksamkeit von Entwicklungshilfe hervorgegangen ist, betont jedoch, dies nur in seiner Rolle als Nehmer- und nicht als Geberland getan zu haben. Als Empfänger von Hilfe erklärt sich Brasilien damit einverstanden, dass OECD-Geber sich an die Eckpunkte der Pariser Erklärung halten. Als Geber will es seine Freiheit jedoch nicht durch „Kriterien des Nordens“ einschränken lassen.

Trotz aller wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Erfolge der letzten Jahre erhält Brasilien nach wie vor Leistungen der offiziellen Entwicklungszusammenarbeit. Diese sind zwar aus brasilianischer Perspektive und in Relation zur Höhe des Bruttoinlandseinkommens und zur Bevölkerungsgröße nicht signifikant. Doch immerhin rangiert Brasilien nach Indien, China und Afghanistan nach der absoluten Größe der deutschen bilateralen Hilfe auf dem vierten Platz.

Entgegen ihrer rhetorischen Distanzierung von OECD-Standards misst die brasilianische Entwicklungszusammenarbeit in der Praxis einigen der in Paris verabschiedeten Prinzipien wie Eigenverantwortung  und gegenseitige Rechenschaftspflicht große Bedeutung bei. Die brasilianische Regierung charakterisiert die eigenen Programme als nachfrageorientiert, gemeinnützig und darauf ausgerichtet, vor allem mittels Kapazitätenaufbau den Partnerländern dabei zu helfen, ihre technologischen beziehungsweise fachspezifischen Institutionen und Humanressourcen zu stärken. Sie folgen laut Darstellung der Regierung dem Prinzip der „solidarischen Diplomatie“, wonach den Partnerländern keine Finanztransfers, sondern die brasilianische Entwicklungserfahrung und Expertise angeboten werden, ohne dass Brasilien sich in deren interne Angelegenheiten einmischt oder politische Bedingungen an die Zusammenarbeit knüpft.

Unter den zwei Präsidentschaften von Luiz Inácio Lula da Silva von 2003 bis 2011 lag der Fokus der brasilianischen Außenpolitik auf Lateinamerika, vor allem den südamerikanischen Ländern, und Afrika, hier insbesondere den portugiesischsprachigen Ländern Angola, Mosambik, Guinea-Bissau, São Tomé und Príncipe sowie Kap Verde. Nicht nur die diplomatischen und wirtschaftlichen Beziehungen zu diesen Nationen wurden intensiviert, sondern auch viele Projekte der finanziellen und technischen Zusammenarbeit initiiert. Die amtierende Präsidentin Dilma Rousseff hält zwar an dieser geografischen Schwerpunktsetzung fest. Unter ihrer Regierung stehen der brasilianischen Entwicklungszusammenarbeit jedoch insgesamt weniger finanzielle Mittel zur Verfügung. Auch deshalb hat sie an Dynamik eingebüßt. Die enge Verknüpfung mit der Außenpolitik bedeutet jedoch nicht, dass die Entwicklungszusammenarbeit durch wirtschaftspolitische Vorgaben oder durch eine konkrete außen- und handelspolitische Agenda gelenkt ist. Hierfür gibt es auch wenig Spielraum, denn nur ein Viertel der brasilianischen Entwicklungszusammenarbeit ist bilateraler Natur, drei Viertel dagegen finden auf multilateraler Ebene über Zahlungen an die Vereinten Nationen, an Entwicklungsbanken und andere internationale Organisationen statt. Den größten Grad an Autonomie gegenüber ökonomischen Gesichtspunkten genießt die brasilianische humanitäre Hilfe, die stark auf Ernährungssicherheit und Katastrophenhilfe in Zentralamerika konzentriert ist.

Die in Brasilia ansässige staatliche Entwicklungsagentur Agência Brasileira de Cooperação ist dem Außenministerium unterstellt und soll die gesamte empfangene wie geleistete technische Zusammenarbeit Brasiliens mit anderen Staaten und multilateralen Organisationen koordinieren. Im Falle der geleistesten Hilfe beteiligt sie sich an über 200 Projekten und zahlreichen Kurzzeitaktivitäten in rund 80 Entwicklungsländern. Personell und finanziell ist die Agentur eher bescheiden ausgestattet, verfügt weder über Außenstellen, noch entsendet sie Personal. In den jeweiligen Entwicklungsländern sind die Diplomaten der brasilianischen Botschaften für die Betreuung der Projekte zuständig, obwohl sie dafür zumeist nicht ausgebildet wurden.

Mit über hundert Institutionen, die in die Geberaktivitäten des Landes involviert sind, ist der Entwicklungszusammenarbeitsektor stark fragmentiert. Es gibt keine gesetzlichen Regelungen für die Mittelvergabe oder festgelegte Kriterien für die Auswahl möglicher Partnerländer. Im Rahmen der technischen Zusammenarbeit entsenden brasilianische Fachinstitutionen wie zum Beispiel SENAI, eine Organisation, die berufliche Aus- und Weiterbildung in der Industrie fördert, oder die Gesundheitsstiftung FIOCRUZ Expertinnen und Experten in die Entwicklungsländer für in der Regel kurze Beratungs- und Ausbildungseinsätze. Übertragen werden dabei zumeist Programme, die sich in Brasilien bewährt haben und sogar internationale Anerkennung genießen. Im Gesundheitsbereich ist dies etwa der Fall bei der Prävention von HIV/Aids, bei Impfkampagnen und der Errichtung von Muttermilchbanken.

Zweifelsohne haben sämtliche private wie staatliche Aktivitäten brasilianischer Akteure in Entwicklungsländern Konsequenzen für die traditionellen Geberstaaten und deren Organisationen. Dies macht sich besonders in Ländern, die stark von Hilfen von außen abhängen, bemerkbar. So verhält es sich etwa mit Mosambik, wo eine Ländergruppe der OECD geschlossen eine politisch stark an Bedingungen geknüpfte Budgethilfe betreibt, die rund die Hälfte des Staatshaushalts ausmacht – während Brasilien durch staatliche Institutionen mit insgesamt 21 Projekten der technischen Zusammenarbeit sowie durch Großunternehmen wie den Bergbaukonzern Vale dort ebenfalls stark vertreten ist. In solchen Kontexten tragen Schwellenländer als neue entwicklungspolitische Akteure nicht nur zum Geberpluralismus bei, sondern stellen auch als Wirtschaftsakteure alternative Finanzquellen für die nationalen Regierungen dar. Beides birgt das Potenzial, die Wirkungskraft der politischen Agenda von traditionellen Gebern abzuschwächen. Entgegen diesem Nullsummenspiel-Denken bilden Dreieckskooperationen neue Strategien der Entwicklungszusammenarbeit zwischen Industrie-,  Schwellen- und Entwicklungsländern. So beteiligt sich Brasilien etwa mit Japan, Deutschland und den USA sowie mit internationalen Organisationen an verschiedenen Projekten der technischen Zusammenarbeit in Mosambik. Mit seinem Ruf als „good guy“ unter den nicht traditionellen Gebern wird Brasilien deshalb von den OECD-Staaten weniger als Konkurrent denn als attraktiver Entwicklungspartner angesehen.